www.farmann.no
Kronikken:
Fylkesinndelingen, - og
kommunene.
En ny giv i et gammelt spill?
”All politikk er lokalpolitikk”
(Den amerikanske politiker Tip
O’Neill, ordfører 1977-87 i Representantenes Hus)
Norge er
en relativt homogen nasjon, og fra gammelt av en enhetsstat med sterke
sentralistiske styringstradisjoner.
Likevel har vi kostet på oss å operere med hele tre styringsnivåer: Det sentrale på riksplan, det regionale
(fylkene) og det lokale (kommunene)
nivå. Så overstyrt er landet at det fra
tid til annen kan knirke litt i styringsstrukturen.
Med
ujevne mellomrom blusser de derfor opp, - debattene om hva vil skal gjøre med
disse hersens fylkene og kommunene våre.
Debatter som utløses av reformforslag eller som utløser nye krav om
andre reformer. Reformer som gjelder
hvilke oppgaver fylkene og kommunene skal ha, og hvor store eller hvor mange
fylker og kommuner vi trenger for at de skal kunne fungere optimalt etter sine
formål. Parallelt pågår til stadighet minst
to ulike sett debatter. Derfor kjører
man seg også gang på gang fast i de samme gamle nedkjørte sporene. Trolig ville det være mer fruktbart om man
evnet å se disse innbyrdes sammenvevde problemstillingene under ett.
Men et
hinder som må forseres er historikken. Dagens fylker og kommuner kom ikke bare
rekende på en fjøl. For en meningsfylt
reformdebatt er det vesentlig å vite hvordan
og hvorfor de oppstod. Hvordan gikk det til at de har det antallet som de har? At grensene
går der de går? Og hva med de mer eller
mindre haltende navnene som mange av
fylkene er belemret med?
Hva kommunene angår, er de et produkt av det
19. århundres store demokratiseringsverk – kampen for folkestyre. Formannskapsloven av 1837 knesatte prinsippet
om det kommunale selvstyre. Det var et
prinsipp som passet godt - ikke bare med demokatiseringsprosjektet,
men også med det norske nasjonsbyggingsprosjektet i videre forstand. Innføringen av det kommunale selvstyret
medførte en bred mobilisering av befolkningen i politisk deltagelse med en
dobbelt forankring, nasjonalt såvel som lokalt. Forankring til nasjonens riksomfattende
politiske system, og med virkefelt knyttet til lokalsamfunnet med dets
fellesoppgaver. Og disse fellesoppgavene
var ikke mer ambisiøse enn at de var håndtérbare
innenfor de beskjedne administrative og finansielle rammer som
kommunestrukturen gav anledning til.
Kommunene var gjennomgående ikke større enn de lokalsamfunnene – de
bygder og bygdelag - som folk flest fra gammelt av kjente umiddelbar tilhørighet
til. Antallet kommuner skulle imidlertid
komme til å variere, i førstningen helst øke ettersom større kommuner delte seg
opp i mindre enheter. På 1950-tallet, da
antallet hadde nådd toppen med mer enn 750 by- og
landkommuner, snudde trenden. Med alle
de nye og tyngende oppgavene som kommunene ble pålagt, ble Regjeringens og
Stortingets målsetting at vi måtte få færre og større kommuner. I kjølvannet av Schei-komitéens
iherdige sammenslåings-bestrebelser lyktes det etter
hvert å få antallet kommuner ned i ca. 435 stk., som er dagens nivå. Der har det stort sett stoppet opp
hittil. Den som tror at man er kommet
til veis ende, får nok likevel tro om igjen.
En fortsatt vekst i den offentlige sektor, med tilsvarende ytterligere
økninger av byrdefulle kommunale oppgaver, har medført et vedvarende behov for
effektivisering og rasjonalisering, - et behov som har utløst stadig mer
høylytte rop med etterlysning av større og mer slagkraftige enheter. I så måte har selveste kommunalministeren - høyreleder Erna Solberg - markert seg som en iherdig
forkjemper for en radikal krymping av antallet kommuner. Noen nøyaktig fasit foreligger visstnok ikke,
men målet er en brøkdel av dagens nivå, om vi kan forstå signalene rett. Symptomatisk for dagens debatt er at 1960- og
70-tallets honnørord nærdemokrati
nesten er forsvunnet ut av språket.
Fylkene har en helt annen historie. Fylkene er et pussig eksempel på et
bevisstløst og historieløst nasjonsbyggingsprosjekt som tok utgangspunkt i en
bakevje, - og ble der. Selve fylkesinndelingen
- men også fylkenes funksjon - er en arv fra dansketidens amter: Rent administrative enheter tilpasset
datidens styringsbehov. Da danskekongen
Frederik III gjorde statskupp og tok enevoldsmakt i 1660-61 ble amtene innført
som statlig administrativ inndelingsenhet.
Vekk med feudalsamfunnets og lensvesenets
styringssystem, hvor grever, baroner og slottsherrer kunne skalte og valte -
fra nå av skulle tvillingrikene styres av kongen via de futer og andre
embetsmenn som han fant for godt å utnevne: Byråkrater som stod ansvarlig overfor
Kongen, - ikke overfor folket eller adelige lensherrer. Amtsinndelingen
fikk et mønster uten nevneverdig historisk eller naturlig geografisk
forankring, men var formodentlig rasjonell ut i fra de formål som den skulle
tjene. For sin tid var dette et
veritabelt moderniseringprosjekt, en
forvaltningsreform som skulle bli mer skjelsettende
enn ettertiden har hatt helt godt av.
For det er denne inndelingen - upåvirket både av frigjøringsverket i
1814 og av unionsoppløsningen i 1905 - som Norge lever med den dag idag. Noe er
riktignok forandret, men det er utenpå: Som et forsinket uttrykk for det 19.
århundres nasjonsbyggingsprosjekt ble amtsbetegnelsen
i 1918 vedtatt utskiftet med det gamle rotnorske
ordet fylke, og de fleste av navnene
ble "fornorsket": F.eks. ble Smålenene til Østfold fylke, Jarlsberg og Larviks amt ble til Vestfold, mens Bratsberg
ble til Telemark. Kristians
amt ble til Oppland fylke, mens Nordre Bergenhus
ble til det tungvinte Sogn og Fjordane,
og Romsdals amt ble til det like
uhåndterlige Møre og Romsdal
fylke. Og så videre ... Men selve
inndelingen - og grensene mellom dem - forble den samme som før. Og disse styringsenhetene var og er noe helt
annet enn de gammelnorske fylkene. Disse
lever riktignok videre som navn på de distrikter hvor folk flest har sin
primære regionale tilhørighet og identitet.
Her kan nevnes i fleng eksempler som Vesterålen, Helgeland, Namdalen,
Sunnmøre, Hardanger, Ryfylke, Hadeland, Romerike, Valdres, Østerdalen og mange,
mange flere. Kjære og kjente navn som
har tjent som geografiske ankerfester for folk og fe siden uminnelige
tider. Disse distriktsnavnene tilsvarer
faktisk de enhetene som i vikingtiden og middelalderen ble kalt fylker.
Men fortsatt har Kongeriket en administrativ hovedinndeling som er en
direkte arv fra dansketidens amtsinndeling. Og om amtsmannen er
blitt til fylkesmann, er vedkommende fortsatt Kongens mann (eller kvinne), ikke
folkets representant. Fra 1970-tallet og
senere har vi riktignok kunnet bivåne innføringen av parallelle, folkevalgte
strukturer på fylkesplan - et forsøk på å gi fylkeskommunene et nytt og levende
innhold. Som demokratisk reform
betraktet har dette nærmest hatt karakter av febrilsk flikking – en overflødig
eksersis som har resultert i et langt gjesp.
Ytre staffasje, som prangende ”fylkesvåpen” samt at fylkesordførerne går
rundt med gilde sølvkjeder rundt halsen, har ikke hjulpet det skvatt. At dagens ordning er mindre vellykket enn
godt er, erkjennes stilltiende av de fleste politiske aktører, uten at noen
synes å ville gjøre noe med det. I
stedet snakker man stadig oftere om behovet for effektivisering og
rasjonalisering av de store offentlige, inter-regionale
oppgavene - et behov som gjerne formuleres i retning av et krav om færre og mer
slagkraftige fylkes-enheter. Fra enkelte hold foreslås en reduksjon fra
dagens 19 til en 7-8 "super-fylker".
Hva er
det vi ser for oss innen f.eks. en 10-års tidshorisont - et Norge inndelt i 100
stor-kommuner fordelt på ialt
7 fylker? Rasjonelt og effektivt? Det vil formodentlig bero på arten og
omfanget av de oppgaver som man mener at den offentlige sektor skal ha hånd
om. Det vil videre bero på i hvilken
grad man mener at de regionale og lokale styringsnivåer skal være rene
avlastningsorganer for de sentrale myndighetsinstanser, eller i hvilken grad de
også skal ivareta nærdemokrati-funksjoner. Uansett vil det være all grunn til å stille
spørsmålet om et land som Norge virkelig trenger hele tre styringsnivåer. Det er i første rekke dette
debatten burde dreie seg om. Dersom man
kommer til at det faktisk er tilstrekkelig med ett styringsnivå under det
sentrale, vil vi ha en gylden anledning til å slå sammen de to underliggende
nivåene, det lokale og det regionale.
Den rasjonelle løsningen ville da være å overføre de fleste oppgaver som
idag er tillagt fylkene, til staten sentralt. Og dersom vi – for å få såkalte slagkraftige
enheter - reduserer antallet kommuner til ca. 100 stykker, så nærmer vi oss
faktisk det antallet fylker som Norge hadde i middelalderen. Disse var – og er fortsatt – distrikter med
forlengst etablerte og stort sett geografisk definerte innbyrdes grenser. Navn – tradisjonsrike men samtidig høyst
levende navn som folk føler tilhørighet til – har de jo allerede. Så hvorfor ikke da like godt kalle dem
fylker?
For
virkelig å håndtere de grunnleggende samfunnsspørsmål, så som grensene for
statens makt og forholdet mellom de styrende og de styrte, vil det aldri være
tilstrekkelig med rent administrative reformer – selv ikke en så radikal reform
som den som foreslås her. Men dét er ingen grunn til å forsømme de utfordringer som
Kongerikets nedarvede og utdaterte forvaltningsstruktur frembyr. Her står vi overfor en uforløst
og spennende offentlig oppgave: I påvente av at det skal lykkes å
rydde opp i politikkens og forvaltningens retning, substans og irrganger
(hvilket uansett må anses som en "tall
order"), kan det være greit
å få ryddet opp i de ukurante spor og streker som historien har etterlatt seg
på Norges-kartet.
Odd Gunnar Skagestad
www.farmann.no